Synpunkter till Öppna data-utredningen

Mycket inom öppna data i Sverige står på spel just nu. En av de viktigaste delarna är hur det nya EU-direktivet 2019/1024 om öppna data ska implementeras i svensk lag, vilket undersöks i en pågående Öppna data-utredning. Här är de synpunkter som skickades in till utredningen den 29 maj 2020 från nätverket Civic Tech Sweden (CTS), Föreningen Grävande Journalister (FGJ), Open Knowledge Sweden (OKS) och konsultbolaget Sweco.

Svaret är skrivet och sammanställt av Kristofer Sjöholm, engagerad i dessa tre organisationer, och till vardags konsult inom IT för Samhällsutveckling på Sweco. Mer om organisationerna och författaren hittar ni sist i denna artikel, som ursprungligen publicerades som ett Google-dokument.

Image for post

Bakgrund

12 maj 2020 skickades en förfrågan från Anja Nordfeldt, utredningssekreterare i Öppen data-utredningen, till Civic Tech Sweden om att komma in med synpunkter på utredningens arbete. Deras arbete med utredningen ska slutredovisas i sin helhet för regeringen (Infrastrukturdepartementet) den 15 september — förutom vad det gäller avgiftsdelarna som lyfts ut och kommer att redovisas i slutet på året istället. Efter en förfrågan från Civic Tech Sweden så var även Föreningen Grävande Journalister, Open Knowledge Sweden och konsultbolaget Sweco intresserade att vara med och skriva under detta gemensamma svar.

Från förfrågan:

Specifikt efterfrågas synpunkter på:

I detta dokument redovisas 10 förslag som bör övervägas av utredningen. Om dessa förslag genomförs och implementeras i lag så är det vår uppfattning att Sverige relativt snabbt skulle kunna bli betydligt bättre på att använda sig av potentialen med öppna data och på sikt kunna vara bland de ledande länderna i EU på området. Men det bygger på att det finns en vilja bland lagstiftare och myndigheter att förändra hur Sverige jobbar med och reglerar tillgången till öppna data idag. Om inte denna vilja finns och sedan åtföljs av konkret tillämpning och styrning av myndigheternas arbete kommer Sverige fortsätta ligga långt efter länder som vi normalt sätt är jämförbara med eller bättre än när det kommer till digitalisering och öppenhet.

Förslag 1: Skrota den gamla PSI-lagen och ersätt den med en ny Öppna data-lag

Den gamla PSI-lagen (Lag 2010:56) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen) har en rad brister och känns förlegad. Den är inte någon bra grund att utgå ifrån när det gäller de nya behov och krav som uppkommit i och med det nya och mer ambitiösa EU-direktivet om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (det så kallade Öppna data-direktivet (2019/1024)).

Införandet av det tidigare PSI-direktivet och dess tillämpning i svensk lag har inte gjort jobbet och är en stor anledning till varför det ser ut som det gör med öppna data i dag, där Sverige är långt efter i princip alla jämförbara länder. Att då utgå från den gamla lagstiftning och fila lite på formuleringar och lägga till några paragrafer är ingen bra grund ifall Sverige nu har ambitioner att bli betydligt bättre på öppna data och på så sätt kunna dra nytta av dess stora potential vad det gäller effektivitet, digital tillväxt, datadrivna innovationer och sist men inte minst transparens och insyn i myndigheternas arbete.

I EU ersätts nu det gamla PSI-direktivet från 2003 med det nya Öppna data-direktivet och därför borde även en ny lag som reglerar öppna data i Sverige ersätta den gamla. Det finns givetvis delar av den gamla lagstiftningen som kan återanvändas, men vi vill i detta svar specifikt lyfta de saker som idag saknas och som nu bör prioriteras vid införandet av den nya lagen.

Förslag 2: Genomför det nya Öppna data-direktivet fullt ut i Sverige UTAN en massa undantag

Redan det gamla PSI-direktivet från 2003 hade ambitionen att frigöra stora mängder öppna offentliga data för att stimulera insyn, tillväxt, bättre konkurrens och ökad effektivitet inom EU — dvs samma ambitioner som finns idag. Dock fanns det en rad möjligheter att göra undantag för de medlemsstater som ville det, vilket har gjort att länder inom EU ligger på väldigt olika nivå vad det gäller publicering av öppna data.

Sveriges införande av det tidigare PSI-direktivet har präglats av en “minsta motståndets lag”. Styrande regeringar — på både höger och vänstersidan — har inte velat förändra hur myndigheterna jobbat utan velat fortsätta som tidigare vad det gäller hur lagar och regleringsbrev är skrivna samt hur styrmedel i form av budgetar, policyramverk mm sett ut. PSI-direktivet infördes därför halvhjärtat och motvilligt med förhoppningen att Sverige skulle kunna fortsätta jobba på ungefär som tidigare genom att utnyttja möjligheter till undantag och nationella anpassningar som fanns i det gamla EU-direktivet.

Det har gjort att PSI-lagen i praktiken haft väldigt liten betydelse och därför inte alls påverkat publiceringen av öppna data i någon större utsträckning i Sverige, vilket gjort att vi hamnat i kölvattnet av mer progressiva länder och utvecklingen på området bosses oss mer eller mindre stått still. Pga av brist på skarpare statlig styrning via lagstiftning och regleringsbrev har därför inte några avgörande genombrott på öppna data i Sverige skett de senaste 15 åren, vilket är huvudanledningen till varför vi befinner oss där vi är idag.

De länder inom EU som verkligen har kunnat och velat leva upp till PSI-direktivets andemening har med direktivet som bas kunnat göra stora framsteg inom öppna data. Exempel på länder som är långt mer framgångsrika inom öppna data är EU-grannländer som Finland och Danmark, men även stora länder som Frankrike, Italien och Storbritannien (numera fd EU).

Det nya Öppna data-direktivet är nu ännu skarpare formulerat — även om andemeningen är densamma — vilket gör att det kommer bli mycket svårare för motvilliga EU-stater att inte släppa mer öppna data, speciellt de utpekade “särskilt värdefulla” datamängderna (se förslag 7). Men det finns fortfarande en hel del möjligheter till undantag om man som medlemsstat faktiskt inte vill genomföra direktivets ambition och andemening fullt ut.

Så nu är det dags för Sverige att bestämma sig om man vill satsa på och bli bra på öppna data — så som vår tidigare historia kring öppenhet och transparens inom förvaltningen präglats av — eller om vi ska fortsätta med “minsta motståndets lag” och införa så lite förändringar som möjligt i förhållande till hur myndigheter, offentliga företag och forskningsinstitutioner jobbar och regleras idag.

Förslag 3: Inför principen inbyggd öppenhet och öppenhet som standard som övergripande policy för all offentligt finansierad data

I direktivets artikel 5.2 står det:

Om Sverige skulle införa denna grundprincip genom att anta policyramverket International Open Data Charter — vilket bland annat DIGG föreslår i sitt förslag på nationell handlingsplan för öppna data (Dnr: 2019–139) — skulle det innebära en avgörande förändring mot hur myndigheter i Sverige förväntas jobba med öppna data.

Att gå från nuläget som innebär att myndigheter — och andra aktörer som producerar offentligt finansierad data — själva bestämmer vad och i vilken omfattning som deras data ska publiceras som öppna data, till att införa grundregeln att all producerad data ska vara öppen data, förutom den som av olika välgrundade anledningar inte ska vara det, skulle på sikt kunna få mycket stor betydelse.

Behandlingen av myndigheters databaser skulle då också jämställas med den som gäller för traditionella handlingar i form av dokument som regleras i tryckfrihetsförordningens kapitel 2, där alla allmänna handlingar är öppna att ta del av utom de som faller inom ramen för de begränsningarna som anges i förordningen. Detta innebär alltså att grundregel skulle vara att alla större datamängder som är offentligt finansierade ska vara öppna, utom i de fall då de av olika anledningar t ex av säkerhetsskäl eller med hänsyn till den personliga integriteten (GDPR) — inte ska vara det. Och att skälen till varför en viss datamängd inte ska vara tillgänglig ska då också kunna motiveras vid en begäran om vidareutnyttjande (se förslag 5).

Förslag 4: Inför krav på att de som producerar offentligt finansierad data ska informationsklassa ALL sin data

Ett stort problem idag är att svenska myndigheter har en väldigt stor mängd data men generellt sätt väldigt dålig koll på vad den innehåller. Detta resulterar inte bara i minskad andel öppna data utan även att skyddsvärd data inte heller hanteras på ett lämpligt sätt på myndigheterna, vilket varit föremål för en rad journalistiska avslöjande de senaste åren (Transportstyrelsen, Svenska Kraftnät m fl).

För att myndigheterna ska få koll på sina datamängder bör därför en obligatorisk informationsklassning av myndigheternas ALLA databaser göras. Då kommer myndigheterna på ett strukturerat sätt klassificera vilka data som ska vara öppna, vilka som ska vara skyddade och vilka datamängder som behöver bearbetas, städas, avidentifieras eller utredas vidare för att de ska kunna kategoriseras som öppna eller skyddade.

Vi anser detta vara det bästa sättet att leva upp till den konkreta frågan som utredningen ställde: “Hur ett nödvändigt skydd för säkerhetskänslig information och personuppgifter kan upprätthållas vid digitalt tillgängliggörande och vidareutnyttjande av information?”

Görs denna informationsklassning på ett bra sätt så anser vi att det idag finns ändamålsenliga lagar på plats som skyddar känslig data och att en vidare användning av öppna data därför inte hamnar i konflikt med dessa regleringar.

Denna sammanställning och kategorisering av data bör göras i det svenska nationella standarden DCAT-AP-SE, en variant av EU:s metadata-format DCAT-AP. Detta medför att alla datamängder bosses myndigheterna på en metadata-nivå görs tillgängliga på Sveriges nationella dataportal och på sätt även görs tillgänglig på EU:s gemensamma dataportal.

Förslag 5: Informationsklassning ska genomföras vid begäran om vidareutnyttjande av data och om den bedöms som öppna data ska den publiceras som sådan

Möjligheten att göra en begäran om vidareutnyttjande av data finns i 12 § i den nuvarande PSI-lagen. Detta beskriv även i nya direktivets artikel 4:

Ifall öppenhet som standard (förslag 3) och obligatorisk informationsklassning av data (förslag 4) genomförs ger detta en bra grund till att myndigheterna på begäran om vidareutnyttjande ska genomföra en informationsklassificering över vilken kategori av data som den begärda datamängden tillhör. Därför bör den data som bedömts som öppna data efter en informationsklassning också publiceras av myndigheten som öppna data så att andra intresserade också kan ta del av den.

Det är också mycket viktigt att det går att överklaga ett avslag om begäran av vidareutnyttjande av data till en högre instans och därmed få chans till en ny prövning.

Förslag 6: Lagstiftning ska reglera så att data måste lämnas ut i maskinläsbart format och inte som utskrift eller i PDF-format

Ett stort problem för journalister och allmänhet som i dag begär ut data som allmän handling är att det inte finns något krav på att denna data ska lämnas ut i maskinläsbart format. Detta innebär att myndigheter med stöd enligt Tryckfrihetsförordningens kapitel 2 kan välja att lämna ut data som utskrifter och dessutom ta betalt per kopierad sida. Detta innebär att en begäran om vidareutnyttjande av stora datamängder kan bli mycket kostsam. Dessutom blir det väldigt besvärligt att göra något vettigt med information som inte levererats i originalformat och som då går att bearbeta som data.

Detta kan i bästa fall sägas vara en pinsam obstruktion av myndigheter i det land som enligt regeringens egen strategi vill vara “bäst i världen på att tillvarata digitaliseringens möjligheter” men i värsta fall en möjlighet att begränsa den grundlagsskyddade möjligheten till insyn och granskningar av myndigheternas arbete, speciellt för redaktioner med små resurser för att kunna återskapa data till ett för granskningarna användbart data-format via så kallad OCR-scanning (Optical Character Recognition).

För att stoppa denna möjlighet vad det gäller begäran om vidareutnyttjande av data bör kravet om att data ska lämnas ut i maskinläsbart format i enlighet med direktivets artikel 5 om tillgängliga format skrivas in den svenska lagtexten:

Ett beslut där myndighet valt att inte lämna ut data i maskinläsbart format utan som utskrift bör gå att överklaga även vad det gäller format, vilket inte är fallet idag. Därför behöver en överprövande myndighet med rätt kompetens för att kunna fatta beslut dessa ärenden behöva utses. Angående överprövning står det i direktivets kapitel 4:

Ändringar direkt i Tryckfrihetsförordningen på denna punkt skulle vara det allra bästa, men eftersom det uttryckligen inte ligger på utredningens bord att föreslå grundlagsändringar, så skulle ett alternativ vara att reglera detta i Förvaltningslagen (2017:900) istället. Men var detta bäst regleras i svensk lag lämnar vi till utredningen att bedöma. Vi belyser bara att detta nu måste åtgärdas, så att inte utlämning av data som utskrift (eller i PDF-format) med stöd av lagen kan fortsätta.

Förslag 7: Direktivets utpekade Särskilt värdefulla datasets ska tillhandahållas fullt ut som öppna data utan undantag

Redan i det tidigare PSI-direktivet har det funnits stora möjligheter för de nationer som velat och insett samhällsnyttan med öppna data att också gå vidare med lagstiftning och regleringar som styr detta nationellt (se förslag 2). Att direktivet nu så tydligt pekar ut vissa typer av data som “särskilt värdefulla” ska därför ses som att EU vill höja miniminivån för de länder som hittills gjort minst för att uppfylla andemeningen i direktivet. Det måste därför nu vara en självklarhet att Sverige ska genomföra det som står i artikel 14 fullt ut och utan undantag.

Konsekvensen av detta kommer bli att de myndigheter som idag måste sälja dessa “särskilt värdefulla” datamängder för att täcka sina löpande kostnader — måste sluta med det och istället bli kompenserade budgetmässigt alternativt begränsa sitt nuvarande uppdrag. Denna praxis — att de myndigheter som har den mest värdefulla data också ska ta betalt för den — har lett till en mycket beklaglig situation där de mångdubbelt större samhällsekonomiska vinsterna — som hade uppstått om dessa avgiftsbelagda datamängder istället varit öppna — nu uteblivit.

Detta har visats i en lång rad rapporter och undersökningar om värdet av öppna data och nu senast i Lantmäteriets delrapport “Tillgängliggörande av särskilt värdefulla datamängder” — som en del av regeringsuppdraget I2019/01415/DF — där de samhällsekonomiska vinsterna beräknas till minst 11 miljarder årligen.

Som en följd av detta förslag måste därför konkreta åtgärder vad det gäller både budgetar och regleringsbrev för de berörda myndigheterna ses över omgående.

Förslag 8: Inför krav på standardiserade licenser för öppna data

Idag skiljer det sig mycket kring villkoren för användande av öppna data när myndigheter publicerar öppna data vilket försvårar vidareutnyttjande. Detta innebär också att det finns en stor osäkerhet vad som bör gälla både bosses de som publicerar öppna data och de som vill använda sig av den. Lagstiftningen bör därför införa krav på standardiserade licenser så som det står i direktivets artikel 8:

För att undvika oklarheter tycker vi att det är bra för den praktiska tillämpningen om det hänvisas till vilka standard-licenser som ska användas t.ex. Creative Commons Zero (CC0) eller Creative Commons Attribution (CC BY).

Förslag 9: Ta bort möjligheterna för myndigheter att ge exklusiva licenser till privata företag för användande och återförsäljning av data

I Sverige har vi — förutom problemen med myndigheter som måste ta betalt för data för att täcka sina kostnader (se förslag 7) — haft exempel på mycket hämmande exklusiva licenser för vidareutnyttjande av offentligt finansierad data som myndigheter utfärdat till privata företag. De mest slående handlar om postnummer och offentliga upphandlingar.

Post och Telestyrelsen gav 2005 det privata företaget Postnummerservice Norden AB uppgiften att marknadsföra och sälja information som tillhör postnummersystemet vilket har haft en mycket allvarlig och begränsande möjlighet till användandet av något så centralt som svenska postnummer för en rad olika typer av verksamheter.

Ett annat exempel är det privata norskägda företaget Visma Commerce AB som har en mycket dominerande ställning vad det gäller data över offentliga upphandlingar. Detta gör att både möjligheten att delta i upphandlingar och insynen för utomstående blir begränsad. Sverige har, till skillnad från många av EU:s medlemsstater, ingen nationell databas över offentliga upphandlingar. Både Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket förlitar sig på privata aktörer som Visma för att sammanställa statistik, med begränsade möjligheter att kvalitetssäkra de uppgifter som utgör underlag för rapportering och kontroll.

På grund av detta är det av stor vikt att alla möjligheter till exklusiva licenser för vidareanvändning av offentligt finansierad data tas bort i enlighet med artikel 12 i direktivet om exklusiva avtal:

Förslag 10: Förtydliga värdet med öppna offentlig data vad det gäller transparens, insyn och demokrati i en datadriven och digital värld

I den svenska debatten kring öppna data och PSI-direktivet så framhålls framförallt de samhällsekonomiska möjligheterna med tillgängliga offentliga datakällor och vad det innebär för tillväxt, jobbskapande, fri konkurrens och innovation. Men vi tycker att det andra benet — nämligen de demokratiska värdena av öppna data — är minst lika viktigt och därför bör förtydligas och förstärkas i den nya lagtexten.

I förberedelsefasen av de lagliga ändringarna bör offentliga aktörer aktivt organisera samråd med det civila samhället och akademin för att låta dem tycka till om den framtida öppna data-policyn utifrån ett demokratiskt perspektiv. Lämplig vikt bör ges till rekommendationer från civilsamhället för att åtgärda den oundvikliga obalansen i antal röster jämfört med privata aktörer. Dessutom bör maximal transparens kring lobbying åtfölja lagstiftningsprocessen.

Så här står det i skäl 43 för införande i nya direktivet:

Öppna data bidrar till så mycket mer än bara tillväxt och innovation och kan i en förlängning ge bättre transparens och insyn i myndigheternas arbete. Detta kan i sin tur belysa och förhindra korruption samt bidra till ökat förtroende för det demokratiska systemet som helhet.

Organisationer och personer som står bakom detta svar

Civic Tech Sweden (https://civictech.se)

Civic Tech Sweden är ett nätverk av personer, organisationer och offentliga aktörer som verkar för att möjligheterna med öppen och fri digitalisering ska komma så många som möjligt till del. De som är aktiva i nätverket utvecklar digitala tjänster för transparens, öppen data och ökat deltagande i politiska processer och sociala rörelser.

Civic Tech Sweden har funnits sedan 2018 och arrangerat en rad evenemang, hackathons och meetups. Flera av dessa har handlat om öppna data. Bland annat anordnades den 4 februari 2020 ett välbesökt evenemang på Internetstiftelsen i Stockholm som fokuserade på de tre pågående regeringsuppdragen kring öppna data. Bland annat var representanter för Öppna data-utredningen på plats och presenterade sitt arbete följt av en frågestund.

Föreningen grävande journalister (http://fgj.se/)

Föreningen grävande journalister har drygt tusen medlemmar och flera av Sveriges främsta grävare finns bland medlemmarna. Föreningens mål är att medlemmarna ska hjälpa varandra att bli bättre granskare. Föreningen grävande journalister vill främja och inspirera till en djupgående och kritiskt granskande journalistik. Föreningens mål är att förbättra kunskapsutbytet mellan journalister med kurser och seminarier. Tidskriften Scoop ges ut med fyra nummer per år och vid vårt årliga grävseminarium delar vi ut flera av Sveriges mest prestigefyllda journalistpriser i form av Guldspaden (till landets bästa grävare) och Gyllene dynamon (till de bästa arbetsledarna).

Open Knowledge Sweden (http://okfn.se/)

Open Knowledge Sweden (OKS) är en ideell förening som grundades 2014. OKS arbetar för närvarande med öppna (offentliga) data och politisk integritet. Vi bedriver forsknings- och policy-relaterat arbete för att få ut mesta möjliga av data och teknik för allmänhetens bästa. OKS är också en stödjande institution till Open Data Charter.

I april 2020 lanserade OKS tillsammans med Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) ett Vinnova-finansierat projekt för att stödja Öppen upphandling. Projektet syftar till att underlätta publicering och vidareutnyttjande av offentliga uppgifter med aktiv medverkan av representanter från den offentliga sektorn och data-användare från offentlig, privat och ideell sektor.

Sweco (http://sweco.se/)

Sweco planerar och utformar framtidens hållbara samhällen och städer. Sweco är ett konsultföretaget med 17 000 medarbetare i Europa och genomför uppdrag i 70 länder varje år. I Sverige erbjuder Sweco ett brett utbud av tjänster inom arkitektur, byggkonstruktion, installation, infrastruktur, vatten & miljö, projektledning, energisystem, IT för samhällsutveckling och industri.

Sweco jobbar varje dag med offentligt producerad data och ser stora samhällsekonomiska vinster om det i Sverige fanns tillgång till mer öppna data som kunde bidra till en snabbare, effektivare och bättre samhällsbyggnadsprocess samt i en förlängning leda till ett mer hållbart samhälle.

Författaren av detta dokument

Detta svar till Öppna data-utredningen har sammanställts och skrivits av datajournalisten, webbutvecklaren och öppna data-experten Kristofer Sjöholm. Han har en bakgrund som grundare och projektledare för SVT Pejl — Sveriges första datajournalistikredaktion — och vann bl a Stora Journalistpris 2010 som årets förnyare för väljartjänsten Valpejl. Kristofer Sjöholm är aktiv i nätverket Civic Tech Sweden och till vardags konsult på Sweco med öppna data som ett av sina specialistområden.

Tack till Alina Östling (Open Knowledge Sweden), Fouad Yousefi (Föreningen grävande journalister) och Per Hagström (allmanhandling.se) för granskning och komplettering.

Kontakt vid frågor eller förtydliganden av de förslag som föreslås detta dokument: [email protected]

Originalpost: https://medium.com/civictechsweden/synpunkter-till-%C3%B6ppna-data-utredningen-623aac8322cb